Les villes de l’Amérique latine ont expérimenté, depuis la deuxième partie du XXème siècle, une forte urbanisation. Les changements de zonage, le coût et la disponibilité du sol, la forte demande de logement et les niveaux de revenus ont créé des métropoles étalées sur le territoire (voir Fig. 1), au détriment de l’importance du centre-ville, surtout en termes de concentration de population (Delgadillo, 2008 : 823). Souvent, ce sont les secteurs socioéconomiques vulnérables les seuls qui restent à habiter cette zone de la ville. (Carmona, 2000 : 59).

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La ville de Mexico, mégalopole de 18 millions d’habitants, a connu une expansion territoriale furtive. Son étalement arrive au-delà des limites administratives des 16 délégations politiques qui composent le District Fédéral, pour occuper des municipalités voisines de l’état du Mexique (voir Fig. 2). Le centre-ville a connu un exode massif de l’élite mexicaine dans les années 40. Des secteurs socioéconomiques inférieurs y sont restés initialement, mais ils ont eu eux aussi tendance à abandonner la zone centrale pour aller vers les périphéries, là où le prix de la terre est moins cher et où on rencontre une plus grande possibilité de devenir propriétaire (Herzog, 2006 : 141).

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La problématique d’habiter dans une ville si étalée propose un schéma déjà connu ailleurs : la revitalisation du centre-ville visant son repeuplement. La concentration d’infrastructures existante et une dynamique économique et culturelle persistante, même après l’abandon résidentiel, est un atout attribué aux centres-villes. C’est ainsi que des politiques urbaines comme le « Plan de récupération du centre-ville historique de Mexico » et le « Bando 2 » sont nées. Même si ces outils de planification agissent sur différents spectres du territoire, leurs orientations de base ont visé à promouvoir la mise en valeur de la zone centrale de la capitale mexicaine. La compréhension des points faibles après les résultats obtenus devient un moyen de saisir les dynamiques de ce qu’on appelle « le retour à l’intérieur ».
Mots clé : Politique urbaine, redéveloppement, centre-ville, néolibéralisme, habitat, gentrification.

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Deux outils de valorisation du centre-ville

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Le « Plan de récupération du centre-ville de Mexico » a ciblé comme territoire un polygone situé dans l’actuelle délégation Cuauhtémoc. Avec l’inscription du Centre-ville de Mexico sur la liste du Patrimoine mondial de l’Humanité de l’UNESCO, l’entretien de cette zone a pris plus de force. Étant née alors dans les années 80, cette politique n’agit pas directement sur le logement mais sur la qualité urbaine de la zone. La mise en valeur du centre-ville de Mexico est suivie à plusieurs reprises jusqu’à présent, avec une variété d’intentions politiques (Delgadillo, 2008 : 834-836). Cependant, le facteur le plus déterminant sur l’avenir de cette zone est l’implantation du modèle économique néolibérale, qui lors de sa mise en forme a entrainé  un déplacement de l’habitation par d’autres usages plus lucratifs au centre-ville –comme les bureaux et commerces- chez les investisseurs. Ceci a provoqué une perte de 14% de la population du centre historique de Mexico entre 1990 et 2000 (Delgadillo, 2008 : 824).

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Afin d’attaquer cet effet pervers, les autorités du District Fédéral ont lancé de « Bando 2 » en 2001. Cette politique, née au sein d’un gouvernement de gauche récemment instauré, visait la densification par la promotion de construction de logement –150,000 de type social- aux quatre délégations les plus centrales de la ville –connue pour autant la « Ville-Centrale », accompagnée par une restriction à la croissance résidentielle au reste des délégations (voir Fig. 4) (Delgadillo, 2008 : 829-830). Finalisée en 2006, « Bando 2 » n’a pas atteint son objectif de repeupler le secteur centrale de la ville. Même si on a expérimenté une plus forte arrivée de population que les années précédentes, le solde migratoire est resté négatif. En plus les traits socioéconomiques des nouveaux habitants est plus élevé par rapport à ceux qui étaient partis les décennies d’avant et que ceux qui demeuraient avant la mise en place de la politique (Paquette, 2009 : 110-111).

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Un projet, « exemplaire »?

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« Proyecto Alameda » est peut-être le projet de design urbain le plus représentatif du va-et-vient politique et de la transition économique de la ville et du pays. Étant dehors du quartier proprement historique mais à toute proximité, ce quartier a connu une forte pression de développement due à des facteurs variés comme l’absence de restrictions de hauteur, la prolifération de friches après le catastrophique tremblement de terre de 1985 (voir Fig. 5), la proximité des voies d’importance métropolitaine et la concentration de transports en commun (Herzog, 2006 : 157-158).

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Les alentours de 1990 marquent le début du projet, à l’initiative de la firme canadienne Reichmann International de créer un développement à usage mixte, avec une densité résidentielle entre moyenne et haute. Accompagné par des espaces pour bureaux, commerces et hôtels, ce projet, situé sur l’avenue Juárez et en face du poumon vert du centre-ville de Mexico, était appelé à façonner et réinventer l’image urbaine de la zone (Herzog, 2006 : 158).

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Partiellement achevé à cause de la crise de 1995 et les changements politiques, Reichmann a abandonné le projet original. Une partie des terrains appartient maintenant à Carlos Slim, considéré comme l’homme le plus riche du monde. Depuis 2001, les différents paliers de gouvernement ont renégocié l’avenir de ce quartier avec lui et des investisseurs plus petits, surtout étrangers, à travers un conseil consultatif pour le centre-ville (Delgadillo, 2008 : 835-836). Ayant quelques bâtiments résidentiels comme « Puerta Alameda », ceux-ci exemplifient le processus de gentrification que les résultats après l’application de « Bando 2 » ont montré dans la dynamique du territoire central (voir Fig. 6).

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Les bonnes intentions ne suffisent pas

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Avec ces aperçus, expériences et résultats, ce travail vise à comprendre les facteurs qui agissent sur les politiques urbaines pour le redéveloppement du centre-ville. Alors qu’on connaît une polarisation marquée des différents niveaux socioéconomiques coexistant au milieu reflétée dans l’habitat, il est nécessaire de comprendre comment ces cadres règlementaires pourraient être bénéfiques autant pour les résidents actuels (voir Fig. 7) que pour la dynamique de la métropole visée à atteindre dans les orientations de base.

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La main de l’extérieur

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Le Mexique est un pays fortement influencé en termes économiques à cause de l’hégémonie de son voisin du nord : les États-Unis. En passant par une économie protectionniste des décennies d’après-guerre, les années 80 ont été marquées par la transition vers une économie néolibérale (Salinas, 2010 : 2-5). Dans un contexte chaque fois plus globalisé et une économie tournée « vers l’extérieur », l’investissement direct à l’étranger devient le pilier de ressources le plus important. L’entrée du Mexique dans l’Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord dans l’administration de Salinas en 1992 (voir Fig. 8) représente la cristallisation de cette transition économique.

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D’un autre côté, il est important de dire que la notion de « retourner au centre-ville » n’est pas une nouveauté. En Europe, aux États-Unis et au Canada on avait promu la revitalisation des centres-villes par des processus de gentrification. Cependant, alors qu’en Amérique latine on connaît un contexte économiquement plus précaire,  ce n’est pas un milieu idéal pour instaurer ce modèle. Parmi les principales différences on retrouve une suburbanisation de la population à fort revenu moins massive que dans les villes nord-américaines, une perte de population centrale moins dramatique et des pays qui ont été cycliquement frappés par les crises économiques (Herzog, 2006 :  143).

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Malgré ces divergences, la raison qui a poussé les gouvernements à accepter l’implantation d’interventions du type de « Proyecto Alameda » a été la pression de trouver des sources de revenus fonciers. Au moment de sa conception au début des années 90, « Alameda » était à l’épicentre de la transformation du centre-ville que l’ALÉNA semblait demander. Cependant, ces énormes développements immobiliers se sont traduits dans un coût social et un conflit avec les besoins des masses populaires qui habitent –souvent depuis longtemps- à proximité (Herzog, 2006 : 149-150).

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Une restructuration du rôle publique

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Lors du passage vers une économie néolibérale dans les années 80, des changements législatifs se sont survenus sur la propriété et la gestion du sol. La privatisation des entreprises parapubliques dans tous les domaines s’ajoute à une perte de contrôle gouvernemental. L’État mexicain, comme la plupart des économies suivant le modèle, est passé d’un rôle de constructeur de logement à celui de  « facilitateur » du développement immobilier –souvent sous la forme d’incitations fiscales et de création d’infrastructure- (Salinas, 2010 : 3-6).

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Ce nouveau partenariat public-privé a rendu difficile la mise en place de politiques de logement pour les milieux moins aisés. Alors que le néolibéralisme conçoit le « retour à l’intérieur des villes » comme un moyen de tirer des profits, le centre-ville comme celui de Mexico était condamné à devenir un espace pour l’accumulation de capital en détriment du point de vue social (Salinas, 2010 : 7). Alors que la notion de compétitivité entre les villes prend peu à peu plus de force, les gouvernements –surtout locaux- se penchent à créer une image stratégique pour attirer d’investissements, avec le risque de ne faire que des adéquations sur la ville pour répondre aux besoins du marché et non pas à ceux de la population résidante (Delgadillo, 2008 : 828).

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Une conjugaison précaire

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« Proyecto Alameda » a été sujet, depuis sa conception, à des forts changements politiques autant sur la gestion de la ville comme du
parti au pouvoir au Mexique. À l’époque du projet de Reichmann International (voir Fig. 9), le Mexique était encore un pays dominé par un parti officiel. En plus le District Fédéral était une entité sans un gouvernement populairement élu, mais qui dépendait directement de la machinerie de l’exécutif fédéral. Même si la communauté avoisinante a exprimé son opposition au projet d’usage mixte, vers la fin de l’administration de Salinas (1994), le gouvernement a donné feu vert aux investisseurs pour continuer. Cependant, le projet n’a pas beaucoup avancé à cause de la crise de 1995, après laquelle il a été mis en pause pendant une couple d’années  (Herzog, 2006 : 160-161).

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L’arrivée de 1997 a apporté le premier gouvernement élu par les citoyens au District Fédéral, ceux qui ont opté pour la gauche. Depuis ce moment-là, le parti présidentiel a perdu une forte portion d’interférence sur l’avenir de la zone. Cependant, même si le gouvernement de gauche avait promis de résoudre la précarité du logement pour les classes moyennes et vulnérables, les autorités semblaient coincées à cause du partenariat public-privé, surtout pour les travaux de récupération du centre-ville historique (Herzog, 2006 : 161-162). C’est à cette époque ou le magnat mexicain Carlos Slim a acheté 65 immeubles distribués sur 34 îlots en 2001 (voir Fig. 10). Dans un processus même opposé à ce qu’on préconise, Delgadillo (2008 : 836) dit que cette fois l’investissement privé a explosé l’investissement public sur la zone centrale de la ville. Avec le discours du bénéfice pour toute la société, finalement les principaux profits seraient tirés par les particuliers. Ce n’était que le marketing politique.

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Alors, c’est dans ce contexte que le gouvernement du District Fédéral a entrepris les travaux de récupération du centre-ville : entretien des façades historiques, campagnes d’image urbaine, déménagement des commerçants informels installés aux trottoirs, entre autres. Mais en plus, son objectif d’attirer de la population a été confié à la mise en place du célèbre « Bando 2 » en 2001. La principale erreur de conception de cette politique a été qu’elle est née plutôt d’une volonté politique de la gauche, et non pas d’une étude préalable de la raison de la perte de population des décennies précédentes (Paquette, 2009 : 110).

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La deuxième grande critique a été la myopie face à la fuite de population qui en réalité posait un phénomène de niveau métropolitain, beaucoup plus extensif que ce que les limites administratives du District Fédérale pouvaient englober. En absence d’une agence métropolitaine de planification, le manque de coordination a nui à cette politique. Déclarée finie en 2006, on a constaté qu’au lieu de transformer le centre-ville en une possibilité d’habitat pour les milieux moins aisés, les nouveaux résidents possédaient des traits socioéconomiques plus élevés en termes de revenu, scolarité et taille des ménages (voir Fig. 11) (Paquette, 2009 : 110-111).

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En réalité, qui est revenu au centre-ville?

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L’aspect socioéconomique révèle le résultat principal des politiques de redéveloppement du centre-ville de Mexico. La gentrification emportée par des exemples comme le « Proyecto Alameda » termine par consolider l’isolation de la population à faible revenu et à accentuer leur éventuelle expulsion vers la périphérie.  Même si au sein du « Bando 2 » le Ministère de logement du District Fédéral a habilité 80,000 logements et construit 70,000 nouveaux (voir Fig. 12) (Delgadillo, 2008 : 833) par l’Institut de Logement, les statistiques montrent clairement un processus de recomposition sociale. En termes de niveau socioéconomique, les revenus moyens des nouveaux résidents sont deux fois plus hauts que ceux qui y habitaient avant la mise en place de la politique. D’un autre côté, le passage de 14% à 22% de la population ayant accès à un diplôme universitaire témoigne d’un autre indicateur des traits des nouveaux résidants (Paquette, 2009 : 106-109).

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Un autre aspect socioéconomique important et ayant plus de rapport avec l’idiosyncrasie mexicaine est l’accès à la propriété du logement. Avec un taux de propriété de 58.7% sur la « Ville Centrale » de Mexico comparé au 76.3% des municipalités avoisinantes de l’état du Mexique (Paquette, 2009 : 106), on peut constater que la deuxième option devient souvent plus attractive, surtout lorsqu’on sait que 75% des crédits pour logement d’intérêt social ont été contractés hors du District Fédéral (Morteo Baez, 2005 dans Delgadillo, 2008 : 831). Les logements sociaux construits n’ont pas un prix compétitif par rapport à l’offre en périphérie, en grande partie dû au fait que la politique « Bando 2 » n’a pas prévu aucune réserve territoriale (Delgadillo, 2008 : 831). L’interdiction de construire dans les 12 délégations restantes a dérivé dans une précarité et une augmentation du prix du sol aux délégations centriques au fur et à mesure que la politique était mise en place. Seulement comme outil de référence, le prix moyen des terrains appartenant à Carlos Slim près du projet ne valaient que 500 $ USD par mètre carré en 1993, tandis qu’en 2010 elles sont valorisées en plus de 10,000 $ USD (Salinas, 2010 : 10).

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Finalement, même si on connaît une augmentation en termes de nombre de logements construits –agglutinés dans des projets du type d’Alameda-, il est important de remarquer que ceci ne se traduit pas dans une augmentation de population, étant donné que les ménages plus aisés se composent de moins de membres. C’est pour ceci que la construction de logements ne garantit pas nécessairement le repeuplement massif (Delgadillo, 2008 : 838).

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Deux politiques devenues antagoniques

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Avec ces expériences et résultats, on constate que le « Plan de récupération du centre-ville historique de Mexico » et le « Bando 2 » n’ont pas seulement une différence en termes de spectre de territoire : au fur et à mesure ils sont devenus contradictoires l’un vis-à-vis de l’autre. « Proyecto Alameda », projet d’envergure, est témoin de la transition du protectionnisme vers le néolibéralisme et aussi de l’autoritarisme vers la pluralité politique que le Mexique a vécu au cours des dernières décennies.

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Le passage de l’état fournisseur vers l’état facilitateur que le modèle économique néolibéral a obligé ne semble pas avoir été complètement intégré dans les approches des politiques urbaines. Remplies de bonnes intentions pour rendre le centre-ville accessible à tout le monde, souvent on trouve des stratégies qui se confrontent les unes aux autres. Tandis que le projet de récupération du centre-ville historique de Mexico, né depuis les années 80, suivait un partenariat public-privé d’investissement et développement du marché foncier, la gauche installée au pouvoir de la capitale s’attendait à être capable d’atteindre ses buts populistes avec un discours et une politique désarticulée comme « Bando 2 ». L’absence d’études préalables qualitatives et quantitatives, l’absence de prévision de réserves territoriales –ressource possible même dans ce cadre économique- et le manque de coordination entre paliers gouvernementaux ont été les raisons de l’échec de cette politique.

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Cependant, l’erreur le plus grave des politiques a été l’incapacité de saisir que le phénomène de redéveloppement du centre-ville d’une mégalopole exigeait une compréhension d’échelle métropolitaine, bien au-delà des démarcations territoriales. Delgadillo (2008, 841) postule que « Le retour au centre, en plus d’une volonté politique, requiert un ensemble de politiques sociales et économiques définies dans le cadre d’un projet condensé de ville. » C’est possible que les créateurs des politiques avaient ceci en tête à cette époque : mais la législation qui encadre une gestion métropolitaine est encore un rêve pour les villes mexicaines.

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Bibliographie

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• Carmona, M. (2000). The Regional Dimension of the Compact City Debate: Latin America, in. Compact Cities: Sustainable Urban Forms for Developping Countries. (Mike Jenks et Rod Burgess, eds.) Londres: Spon Press. pp. 53-62.
• Delgadillo, V. (2008). Repoblamiento y Recuperación del Centro Histórico de la Ciudad de México, una Acción Pública Híbrida, 2001-2006. Economía, Sociedad y Territorio, VIII (028), 817-845. <http://www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=11102802&iCveNum=10543>
• Herzog, L. (2006). Return to the Center. Austin: University of Texas Press. pp. 139-179.
• Paquette, C. et Delaunay D. (2009). Movilidad residencial y política de redensificación: el área central de la Ciudad de México. Eure, XXXV (105), 95-112. <http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0250-71612009000200005&script=sci_arttext&tlng=pt>
• Salinas, L. (2010). Revitalización urbana de áreas centrales en la Ciudad de México. Investigaciones geográficas: Boletín del Instituto de Geografía (UNAM).
http://scholar.google.com/scholar?q=Revitalización+urbana+de+áreas+centrales+en+la+ciudad+de+México&btnG=&hl=es&as_sdt=0

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